资本管控视角下出资人审计监督问题探析

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2017年10月09日 11:58:07 巴黎人注册官网:中国新闻网巴黎人开户网站-巴黎人开户网站国资
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  国资委监管国企模式运行十年来,在企业改革重组、投融资管理、产权交易管理、收益分配管理、业绩考核评价等方面探索出了卓有成效的监管方式,形成了具有中国特色的国资监管体系,促进了国有资产规模的快速扩张。

  据统计,2017年1-5月,国资监管系统企业累计实现营业收入18.5万亿元,实现增加值4.4万亿元,实现利润总额9938.2亿元;上交税费总额1.6万亿元(国务院国资委网站),社会上对国资监管和国有企业的成就鼓与呼。

  但与此同时,有关国企行业垄断、收入分配不均、国企领导人员腐败等问题,也引起了社会热议。自中石油系窝案爆发后,一批又一批国企高管落马事件相继发生,涉及能源、电力、通信等诸多行业,据不完全统计,十八大“反腐风暴”至今,已有百余位国企负责人被查处。这不禁引起人们反思:国企到底怎么了?

  十八大报告提出了“国有资产监管部门作为出资人代表,要切实履行监管职能,通过有效的监管体系和考核办法,引导国有企业经营者以提高资本收益为核心,做大国有资本,做强国有企业”的具体要求,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用千字篇幅勾勒了新一轮国企改革的路线图,提出了“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制”,以及“建立长效激励约束机制,强化国有企业经营投资责任追究”、“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”等措施。

  如今,国资国企管理体制的改革再次受到了各方关注,国企的监管工作也再次面临巨大的挑战。

  随着公司治理地位的日益突显,国有企业权、责、利不明晰等问题的逐渐加剧,审计监督作为国企监管过程中的重要方式,已成为国企治理机制中不可或缺的重要内容。

  2017年6月23日,审计署发布了包括中国石油天然气集团公司在内的20户中央企业2015年度财务收支审计结果公告,主要涉及资源能源、制造、商贸投资、建筑等行业。据企业财务资料反映,至2015年底20户企业共拥有全资和控股子公司1.1万家、参股公司2790家,资产总额11.77万亿元;当年实现营业总收入7.26万亿元。通过审计,20户中央企业增收节支和挽回损失6.9亿元,建立完善规章制度651项,处理处分309人(国家审计署网站)。

  审计监督作为权力运行的“紧箍咒”、公共资金的“守护者”,在国有企业“免疫系统”的重要防线中发挥了不可磨灭的作用,可是,“为什么年年审计,年年问题还是严重,贪污腐败还是层出不穷”?造成这一现象的根源是多重的,其中关键的问题是我们没有一个有效的审计监督体系和机制,既有的各种审计形式和监督方式没有得到很好地整合,也未能形成强有力的合作机制,所以其结果往往是遇到现实问题时就出现顾此失彼。

  这不禁引发我们思考:国资委作为政府授权履行出资人职责的特设机构,该如何以国有资本管控为根本出发点,有效利用审计监督的方式来完善监管?

  国有企业出资人审计监督的现状

  从目前全国32个省、市、自治区国资委内设机构的职能来看,北京、广东、重庆、海南、巴黎人开户网站五省国资委已设立了独立的审计机构,上海、吉林、河北等省在原有相关职能处室的基础上加挂了“审计处”的牌子,主要职能集中在配合、组织实施经济责任审计以及指导出资企业的内部审计工作方面,有的地市国资委还提出了建立会计、审计、统计“三计结合”的出资人监管体系。通过实地调研我们了解到,各省国资委目前审计监督工作组织方式主要还是采用聘请中介机构的做法;审计项目大多集中在企业负责人经济责任审计方面,而尚未对企业的整体战略实施情况、重大投资项目的有效性情况、大额资金运作效果等方面予以审计,且在审计过程中对企业经营管理中所面临的风险关注不足,审计工作开展过程尚不规范,未形成系统性的操作流程。

  十八大以来,在“简政放权”的指导思想下,中央政府先后取消和下放了416项行政审批事项,我省国资委也出台了《关于进一步转变职能、改进作风的实施意见》,并已逐步将8项审批事项、11项备案事项、2项审核核准事项下放至所出资企业,如企业主业范围内的境外投资、金额5000万元以下的企业国有产权转让、企业负责人出国出境事项等等。而与此同时,提出了转变职能“四减少”、完善监管“四加强”的工作思路,即进一步加强了财务监督、审计监督、业绩考核、问责问效等方面,并建立起了企业重大事项报告制度,提出企业年度审计结果向省政府专题汇报的举措,在管控资本投向、提高资本使用效率和效益上加大了探索创新的力度,努力做到不缺位、不错位、不越位。

  2015年11月,国务院办公厅发布了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》,提出“健全国有企业审计监督体系,完善国有企业审计制度”的具体要求。2016年12月,国家深改组会议审计通过了《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》,再次将国有企业国有资本的审计监督提升到了前所未有的高度。由此可见,伴随着出资人对国有企业前置审批审核事项的不断减少,国有企业经营自主权的不断加大,出资人对国有企业的审计监督将成为实现“审计全覆盖”过程中的重要主体。

  国有企业审计监督存在的主要问题

  在我国现有的国有企业审计监督体系中,主要有政府审计、社会中介审计、内部审计三个主体,其中政府审计不仅要对国有企业进行监督,还涉及关系国计民生的各个方面,审计任务与审计资源不匹配的矛盾日益凸显;社会中介审计侧重财务收支的合规性,但其难免具有先天的局限,在被审计单位不支持、不配合、审计范围受限的情况下无法发表审计意见;国企自身的内部审计虽然对企业整体发展情况最熟悉,但由于受本部门本单位的直接领导,其监督的独立性较弱。

  (一)政府审计资源严重不足

  政府审计的主体为国家各级审计机关,其目的在于发挥宏观监督、惩治腐败、维护国有资产的安全、完整性。政府审计不仅要对国有企业进行监督,还涉及关系国计民生的各个方面,如财政资金预算执行情况、地方政府债务情况、社保资金的使用情况等等,审计任务与审计资源不匹配的矛盾日益凸显。加之,由于政府审计对国有企业审计的频率相对不高,在审计力量严重不足的情况下,审计过程中进行抽样的比例也相对较低,较难发现企业存在的深层次问题。

  (二)社会中介审计存在局限性

  社会中介审计过程中,注册会计师按照《中国注册会计师审计准则》的规定执行独立审计,审计的目标集中于企业财务信息的真实、可靠性方面。目前,会计师事务所质量参差不齐,部分注册会计师不尽其责、业务能力有限,审计业务量骤增时间紧等诸多因素,导致注册会计师与企业串通一气出具失实审计报告的现象时有发生。加之,独立审计具有先天的局限,在被审计单位不支持、不配合、审计范围受限的情况下无法发表审计意见。

  (三)国企内部审计独立性较弱

  大多数国有企业审计部门与被审计对象之间依存度较高、缺乏相对的独立性,经费上受财务部门约束,人事、业绩考核又受人力资源部门左右,执行审计任务时还需从其他部门借调人手,导致审计缺乏独立性和权威性,审计结论的可靠性得不到有效保障。目前,国企的内审虽然在管理审计和内控评价等方面也有所涉及,但并不够深入,审计的内容和范围真正涉及企业经营管理方面的并不多,内部审计功能主要定位在对财务,特别是资金方面的审查和监督,导致企业审计人员的战略定位不高,无法从更高角度探寻企业存在的问题。

  (四)协调配合运转机制较欠缺

  由于政府审计、社会中介审计、内部审计三者的审计目标以及侧重点有所不同,相互之间的掌握的信息仍难以充分共享,势必造成审计过程中,被审计对象重复提供大量资料,增加不必要的工作量,也较浪费时间精力。与此同时,三方之间的协调沟通机制尚未有效运转,政府审计过程中借助社会中介及企业内部审计力量的形式较为单一,而企业内部审计尤其是经济责任审计过程中,缺乏政府审计的有效指导,审计流程、审计方法、审计报告仍不够规范。

  国有企业出资人审计监督实践探索——以巴黎人开户网站为例

  2010年巴黎人开户网站省国资委在原监事会工作处下加挂“审计处”牌子,2014年又在此基础上成立了独立的审计处,始终将审计作为完善企业监督机制、促进企业健康发展的重要工作来抓,努力推动企业审计工作走上规范化、制度化、常态化的轨道,在强化企业内部管理、提高企业经济效益、促进企业人员廉洁从业、保障企业实现经营目标等方面发挥了重要作用。

  (一)进一步建立健全审计监督制度体系

  近年来,巴黎人开户网站省国资委相继印发了《关于加强所出资企业内部审计工作的通知》、《关于进一步加强所出资企业审计监督工作的意见》、《所出资企业经济责任审计管理办法》、《所出资企业内部审计工作指引》等规范性文件,进一步提升了所出资企业对审计工作的重视,明确了审计要求,规范了审计流程。同时,还将内审工作开展情况作为企业年度管理绩效考核的内容之一,直接与企业负责人业绩挂钩。此外,根据国企改革及国资监管工作的新形势,注重指导所出资企业及时修订、完善内部审计制度和办法,建立健全内部审计工作制度和工作标准。

  (二)深入组织开展经济责任审计及专项审计

  在经济责任审计方面,按照干部管理权限,省国资委组织开展了部分所出资企业领导人员以及由二级企业提拔至集团总部领导人员的经济责任审计,在审计过程中还对一些重大收购事项进行了延伸,形成审计调查报告;同时,省国资委派人作为审计组成员全过程参与了省审计厅组织开展的部分所出资一级企业负责人经济责任审计。在专项审计方面,根据出资人监管工作的需求,组织开展了3家集团的重大投资项目专项审计、15家商贸类企业商贸业务经营情况审计调查、所出资企业非主业投资专项审计及所出资企业高风险业务专项清查,并在此基础上印发了《关于加强所出资企业商贸业务管理的通知》等文件,对加强企业重大投资、商贸业务的管理和风险防控等提出了具体的意见建议。此外,按照省政府《关于进一步加强审计整改工作的意见》以及省领导的具体批示要求,对省审计厅审计结果报告揭示的问题进行持续跟踪落实,督促企业认真整改、规范管理,对移送处理的有关事项及时查处反馈。(文/巴黎人开户网站省国资委李灵翔)